Dit artikel is gebaseerd op het onderzoek Defensie en Europa, dat in opdracht van het wetenschappelijk bureau voor NSC is uitgevoerd door dr. Ronald de Bruin. Het rapport biedt een scherpe analyse van de recente plannen van de Europese Commissie voor herbewapening, waaronder het ReArm Europe Plan en de oprichting van een supranationale herbewapeningsbank buiten de EU-structuur. In deze bijdrage schetst de auteur de implicaties van deze ontwikkelingen en verkent hij handelingsperspectieven voor Nederland en voor NSC in het bijzonder. Het volledige onderzoeksrapport wordt in september aangeboden.
Europese herbewapening, binnen of buiten de EU?
Herbewapeningsplannen van de EU
Met haar Witboek Readiness 2030 – ReArm Europe Plan van afgelopen maart, geeft de Europese Commissie haar visie over hoe Europa haar defensie kan versterken om tegen 2030 voldoende afschrikkingsvermogen te hebben om een potentiële oorlog te voorkomen. Belangrijk onderdeel hiervan is het ReArm Europe Plan dat beschrijft hoe alle beschikbare financiële hefbomen kunnen worden gebruikt om de EU-lidstaten te helpen hun uitgaven voor defensiecapaciteit snel en aanzienlijk te verhogen. Dit gaf aanleiding tot heftige discussies, ook in Nederland, met name over twee van de voorgestelde financieringsvormen:
- Een nieuw financieel instrument—Security Action for Europe (SAFE)—voor financiële bijstand aan EU-lidstaten ten behoeve van investeringen in industriële defensieproductie via gemeenschappelijke aanbestedingen, met de nadruk op prioritaire capaciteiten. Het SAFE-instrument voorziet in het aangaan van ‘collectieve schulden’ voor het financieren van nationale defensie-uitgaven ter waarde van 150 miljard euro voor alle EU-lidstaten tezamen.
- De activatie van de nationale ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact Zo wordt het lidstaten toegestaan om voor een periode van vier jaar maximaal 1,5% van het BBP extra te investeren in defensie zonder dat dit meetelt voor het in Europees verband afgesproken maximaal toegestane tekort van 3% op de nationale begroting en een staatsschuld van 60% van het BBP. Hierdoor zou op Europese schaal een bijkomende investering van in totaal maximaal 650 miljard euro kunnen worden gedaan, indien alle lidstaten daarvan gebruikmaken. Na deze vier jaar moeten de lidstaten hun nationale begrotingen her-prioriteren om de structurele verhoging van defensie-uitgaven te dekken.
Via het SAFE-instrument kan snel kapitaal beschikbaar worden gemaakt aan landen die het nodig hebben, terwijl de Europese aanbestedingsregels voor defensie worden versoepeld. Beide elementen zijn in beginsel positief. Echter, de gezamenlijke schuldfinanciering roept vragen op over de houdbaarheid en wenselijkheid van dit model. Doordat er voor gemeenschappelijke aanbestedingen slechts twee landen nodig zijn (en tijdelijk slechts één), biedt het SAFE-instrument geen werkelijke oplossing om fragmentatie van de defensie-industrie tegen te gaan. In het slechtste geval is het SAFE-instrument juist contraproductief omdat door een gebrek aan coördinatie de markt nog dieper fragmenteert. Op 27 juli maakten 18 landen hun belangstelling kenbaar voor een leenbedrag van ten minste 127 miljard euro in totaal: België, Bulgarije, Cyprus, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Polen, Portugal, Roemenië, Slovakije Spanje en Tsjechië. Nederland heeft weinig belang bij een SAFE-lening omdat het zelf waarschijnlijk goedkoper kan lenen door uitgifte van staatsobligaties. Dit is waarschijnlijk de reden waarom niet alle landen belangstelling hebben voor een SAFE-lening.
De nationale ontsnappingsclausule geeft lidstaten weliswaar meer budgettaire ruimte, maar voorziet niet in coördinatie van defensie-uitgaven. Hiervoor is het SAFE-instrument bedoeld. Op 30 april bleken de volgende twaalf landen een aanvraag te hebben ingediend: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Griekenland, Hongarije, Letland, Polen, Portugal, Slovenië en Slowakije. Naar verwachting zullen ook Bulgarije, Kroatië, Litouwen en Tsjechië en wellicht Spanje nog een aanvraag indienen. De Nederlandse regering is dit niet van plan.
Herbewapeningsbank buiten de EU
Tegelijkertijd nam het Poolse EU-voorzitterschap het initiatief om een discussie te voeren over een supranationale herbewapeningsbank buiten de EU-structuur, het zogenaamde Europees Defensiemechanisme (EDM). Door een gemeenschappelijk fonds kan op grotere schaal goedkoper en tegen gunstigere voorwaarden worden ingekocht. Door gezamenlijke inkoopspecificaties wordt bovendien standaardisatie bevorderd. Door de bank gemaakte schulden voor de aankoop van wapens komen pas op de balans van een deelnemend land bij levering, hetgeen een belangrijk fiscaal voordeel oplevert. De bank kan ook eigenaar zijn van wapens, inclusief zogenaamde strategic enablers (militaire kerncapaciteiten waarvoor we momenteel afhankelijk zijn van de Verenigde Staten), en kan hiervoor gebruikskosten in rekening brengen. Deelname staat open voor een coalitie van bereidwillige landen, ook landen die geen deel uitmaken van de Europese Unie zoals het Verenigd Koninkrijk. Omdat de supranationale verdragsregels nationale voorkeuren en staatssteun verbieden, wordt een echte interne defensiemarkt gecreëerd. Besluitvorming is slagvaardig door het ontbreken van veto’s. Kortom, in vergelijking met het SAFE-instrument, biedt het EDM aanzienlijke voordelen. De Nederlandse en Europese belangen zijn gediend met een (voortzetting van de) actieve deelname aan de groep van bereidwillige landen (Denemarken, Finland, Nederland, Polen, Verenigd Koninkrijk, Zweden) om met voortvarendheid een EDM op te richten.
Handelingsperspectief NSC voor herbewapening binnen én buiten de EU
Met de nieuwe NAVO-norm van 5% (waarvan minimaal 3.5% voor militaire kerncapaciteiten en tot 1.5% voor weerbaarheid), ligt de vraag voor of Nederland uiteindelijk toch gebruik zou moeten maken van de nationale ontsnappingsclausule. Het demissionair kabinet heeft aangegeven dat volgend jaar de defensie-uitgaven worden verhoogd met 0,2% naar 2,2% van het BBP. Het is aan de volgende regering om een stapsgewijs groeipad uit te stippelen om in een periode van 10 jaar (2035) aan de nieuwe NAVO-norm te kunnen voldoen.
De vraag is of op een gegeven moment een verhoging niet meer kan worden gedekt zonder dat bestaanszekerheid (een belangrijke NSC kernwaarde) wordt aangetast. Er is ruimte voor Nederland om de staatsschuld iets te laten oplopen. Voor 2025 is de staatsschuld geraamd op 46,6% van het BBP, ruim onder de Europese referentiewaarde van 60%. Daarbij komt nog dat de historisch lage schuld mede wordt veroorzaakt door te pessimistische modellen van het Centraal Planbureau. Door grote tekorten te voorspellen (die er niet zijn) wordt er te hard bezuinigd.
Om stapsgewijs aan de nieuwe NAVO-norm te voldoen, zou Nederland (net als Denemarken) kunnen overwegen gebruik te maken van de nationale ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact, indien binnen de Rijksbegroting extra defensie-uitgaven ten koste gaat van bestaanszekerheid. Dit geeft ook ruimte voor nationale kapitaalinjecties in het EDM. De optimale aanpak lijkt dus gelegen in de combinatie van flexibiliteit binnen de EU-regels en het opzetten van het EDM buiten de EU-structuur.
