Grip op asielmigratie vanuit het perspectief van de politieke gemeenschap
Dit artikel beschrijft de resultaten van het onderzoek dat Sebastian Meyer de afgelopen maanden heeft verricht in opdracht van het Wetenschappelijk Bureau voor Nieuw Sociaal Contract. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe Nederland als politieke gemeenschap grip kan krijgen op asielmigratie en welke juridische, bestuurlijke en maatschappelijke spanningsvelden daarbij spelen. Het onderzoeksrapport wordt in oktober door het Wetenschappelijk Bureau voor NSC gepresenteerd.
Een juridische blik op asielmigratie
De asielwetten, die onlangs door de Tweede Kamer zijn aangenomen, laten zien hoe legalistisch en technocratisch het discours over asielmigratie is geworden. Het gaat vooral om wat al dan niet juridisch mogelijk is, en juist minder om het democratisch wenselijke. De voorgestelde maatregelen, zoals een nieuw stelsel asielvergunningen, worden door de regering en détail getoetst aan internationaal en Europees recht. Het laatste zou de ruimte bieden om het asielbeleid op een legitieme manier aan te scherpen, met als uiteindelijke doel om de instroom van asielzoekers te verminderen. Naast juridische gaat het vaak over feitelijke (on)mogelijkheden, aangezien bepaalde maatregelen te veel druk zouden leggen op uitvoeringsorganisaties zoals de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de rechterlijke macht. Sommige Tweede Kamerleden zijn zo bezorgd over de uitvoerbaarheid dat zij de adviezen van de IND en andere betrokkenen klakkeloos willen overnemen, in plaats van zelf af te wegen wat wenselijk is in het algemeen belang.
De dominante ideologie: liberaal constitutionalisme
Asielmigratie wordt dus benaderd vanuit de bestaande juridische en bestuurlijke “systemen” die elk hun eigen rationaliteit kennen (legaliteit, uitvoerbaarheid, enz.). De meer fundamentele vraag of die systemen nog effectief en legitiem zijn, komt daardoor nauwelijks aan de orde. Daar kan alleen verandering in komen als men zijn pijlen richt op de achterliggende ideologie: het liberaal constitutionalisme. Pleitbezorgers van deze ideologie construeren een universele rechtsorde op grond van waarden, beginselen en mensenrechten. Daar is niets mis mee, ware het niet dat deze abstracte normen buiten de politieke strijd worden geplaatst omdat zich ieder redelijk denkend mens er toch aan zou moeten committeren. Vervolgens is het logisch dat rechters die normen alleen nog maar “toepassen”. Maar in feite komt dat vaak neer op rechtsontwikkeling, omdat open normen zoals de menselijke waardigheid zich daar nou eenmaal voor lenen.
Juridisering in de praktijk: de rechtszaal als voorbeeld
Het liberaal constitutionalisme is concreet te bespeuren in de rechtszaal. Recent behandelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de zaak van een Armeens gezin dat sinds 2012 illegaal in Nederland verblijft. Nadat het gezin tevergeefs had geprobeerd om een verblijfsvergunning op grond van het nationaal recht te bemachtigen, deed het een beroep op het beginsel van non-refoulement, zoals dat door het Hof van Justitie van de EU wordt uitgelegd. Het gezin beargumenteerde dat de dochters bij terugkeer naar Armenië een reëel risico zouden lopen op onmenselijke en vernederende behandeling omdat ze wegens hun lange verblijf in Nederland zijn “verwesterd”, ongeacht de illegaliteit waarin ze verkeerden. Ze zouden dus de fundamentele waarde van gelijkheid tussen mannen en vrouwen hebben vereenzelvigd, die echter niet zou stroken met de algemene opvattingen in Armenië. Deze grief slaagde uiteindelijk niet, maar van het Europese Hof moet daar wel grondig onderzoek naar worden gedaan. Dat is een voorbeeld van juridisering als gevolg van een genereuze interpretatie van mensenrechten.
Noodzaak van een bredere maatschappelijke en institutionele dialoog
Wat is daartegen te doen? Om te beginnen is het wenselijk om een institutionele en maatschappelijke dialoog te starten over wat Nederland als politieke gemeenschap eigenlijk beschermwaardig vindt, rekening houdend met de begrensde mogelijkheden in onze democratische rechtsstaat. In abstracto is het weliswaar zonder meer redelijk om het beginsel van non-refoulement te omarmen. In concreto is dat toch ineens minder vanzelfsprekend als daarmee om juridische bescherming voor een liberale leefstijl in vrijheid en gelijkheid wordt verzocht, zoals in het zojuist aangehaalde voorbeeld. Dat geldt temeer als men rekening houdt met de gevolgen van juridisering voor de toch al begrensde financiële en bestuurlijke middelen van de staat. Dat duidt echter op een lastige balanceeract, aangezien de staat politieke ruimte terug moet winnen, zonder de fundamentele beginselen van het internationale en Europese vluchtelingenrecht uit te hollen. Daarom moet de dialoog ook over rechtsordes heen gaan. In deze context past de oproep van negen Europese regeringsleiders om de interpretatie van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens te bediscussiëren.
Van praten naar handelen: een toekomstgericht asielbeleid
Maar praten is niet genoeg. Er kan pas echt tegenwicht worden geboden aan het liberaal constitutionalisme als de dialoog resulteert in een structureel, coherent en toekomstgericht idee hoe sturen op asielmigratie ten dienste staat aan het welzijn van de politieke gemeenschap. En die idee moet in eerste instantie in de wet worden verankerd. De huidige Vreemdelingenwet is vooral een implementatie van Europees recht. De asielwetten, die onlangs in de Tweede Kamer zijn aangenomen, sleutelen aan veel deelregelingen zonder een samenhangend beeld te schetsen dat verder rijkt dan de begrenzing van de toestroom. Belangrijker nog zijn de langdurige gevolgen van die toestroom voor onder andere de verzorgingsstaat en de mate waarin Nederlanders zich überhaupt nog als politieke gemeenschap zien. Daarom is het aan te bevelen om in de Vreemdelingenwet een doelbepaling op te nemen. Daarin verplicht zich de Nederlandse Staat om asielmigratie – net als andere vormen van migratie – te reguleren en te begrenzen. Op basis van het absorptievermogen van de Staat en de politieke gemeenschap dient jaarlijks een richtgetal te worden vastgesteld.
Naar een samenhangende visie op migratie en politieke gemeenschap
In tegenstelling tot het liberaal constitutionalisme zijn algemene begrippen zoals de “openbare orde” of de “nationale veiligheid” niet alleen maar uitzonderingsgronden ter rechtvaardiging van bijvoorbeeld mensenrechtenschendingen. Het gaat veelmeer om een fundamentele herwaardering van die begrippen, als invulling van het algemeen welzijn. De rechten van vluchtelingen zijn dan geen afwijking, maar een onderdeel van het algemeen welzijn. Op die basis kan vervolgens concreet beleid worden gevoerd. Om tot een fundamenteel ander asielbeleid te komen, zal Nederland onder andere de mogelijkheden tot legale migratie uit derde landen moeten uitbreiden. Dat heeft echter alleen kans van slagen als van tevoren is nagedacht over de capaciteiten van de Nederlandse Staat en de politieke gemeenschap. In dit alles heeft de rechter met name een controlerende taak; zijn ruimte om het recht dynamisch door te ontwikkelen wordt kleiner.
