Door Rosa Vroom – Onderzoeker bij onderzoeksbureau Populytics
In Nederland staan we, zowel nationaal als lokaal, voor grote opgaven. De behoefte van overheden om over verstrekkende beleidsmaatregelen voorkeuren bij inwoners op te halen groeit, en dat is terecht. Het betrekken van inwoners bij het maken van keuzes over ingrijpende zaken kan zorgen voor betere besluiten (burgers hebben nog wel eens goede ideeën en kennis van de praktijk), is een goede democratische gewoonte (een gezonde democratie is meer dan eens per vier jaar een vakje rood kleuren) en kan het vertrouwen in de democratie versterken (inwoners snappen keuzes van de overheid beter als zij hierbij betrokken zijn). Maar inwonersparticipatie laat vaak te wensen over. Meestal wordt er teruggevallen op traditionele methoden: zaaltjesavonden en referenda. Terwijl er tegenwoordig zoveel meer mogelijkheden zijn.
Voor goede inwonersparticipatie zijn een paar dingen belangrijk: een goede vraagstelling en realistische opties om je mening over te geven, met ruimte voor nuance en complexiteit. Daarnaast is het belangrijk dat er een grote, diverse en representatieve inwonersgroep geraadpleegd wordt en helpt het om na afloop te kunnen zien wat voor soort mensen welke dingen vinden. Laat ik deze punten een voor een langslopen.
De vraagstelling
Allereerst de vraagstelling, daarmee valt of staat een participatietraject. De vraag moet begrijpelijk zijn voor mensen om hun mening over te geven. In een referendum zijn met name de antwoorden zijn begrijpelijk: ja of nee. Maar in een referendum kunnen soms veel ingewikkelde maatregelen (met onoverzichtelijke samenhang) tegelijk worden uitgevraagd: ‘ben je voor of tegen het gehele parkeerbeleid?’ Maar wat betekent in zo’n geval een ‘voor’ of een ‘tegen’? Met welke concrete maatregelen mensen het wel of niet eens zijn wordt hierbij niet duidelijk.
In de praktijk is bijna niemand helemaal voor of helemaal tegen een plan. Zeker niet als dit plan een veelheid aan complexe maatregelen omvat. Het is belangrijk om ruimte aan complexiteit te bieden, om recht te doen aan de complexe realiteit en de nuance van meningen van mensen zelf. Mensen kunnen voorwaarden of randvoorwaarden hebben voor hun steun. Iets toch steunen, als ze inzien welke effecten dat heeft. Of voor een doel zijn (zoals van het gas af), maar niet voor een bepaalde maatregel (zoals een warmtenet). Wie slechts één vraag stelt, ziet slechts één deel van de mening.
Het is belangrijk dat de opties waar mensen hun mening over kunnen geven realistisch zijn. Het heeft geen zin om een referendum te organiseren over een keuze die politiek niet haalbaar is. Dat betekent dat ze mogelijk zijn binnen bestuurlijke kaders die vastliggen. Bijvoorbeeld andere wetten en verdragen, zoals mensenrechtenverdragen of doelstellingen rondom CO2-uitsoot. Maar ook dat plannen binnen een vaststaand budget moeten passen. En soms speelt ook, je zou het haast vergeten, grenzen van de werkelijkheid. In een stad is er nou eenmaal geen ruimte voor veel parkeerplekken, veel groen, én brede stoepen. Ten slotte moet er ook politiek draagvlak zijn voor opvolging van alle uitkomsten van een referendum. Het Oekraïne-referendum van 2016 was een voorbeeld waarbij dit mis ging. Het risico van geen rekening houden met al dit soort beperkingen? De welbekende wassen neus. Met alle gevolgen voor groeiend wantrouwen in de overheid van dien.
Een goede vuistregel voor het uitvragen van draagvlak is daarom: hoe complexer het beleidsvoorstel, hoe geavanceerder het meetinstrument moet zijn (bron letterlijke quote: Vexpansie artikel). Het referendum over asielopvang in Haaksbergen, dat tegelijkertijd met de gemeenteraadsverkiezingen werd gehouden, was een goed voorbeeld van een uitvraag die ruimte had voor complexiteit van het vraagstuk. Inwoners werden gevraagd naar hun mening over drie verschillende aspecten van een opvanglocatie voor asielzoekers. Hierdoor geeft de uitslag de mogelijkheid om meerdere potentiële locaties tegen elkaar af te wegen. En, mocht een beoogde locatie onverhoopt niet meer mogelijk zijn, lenen de resultaten zich tot een zekere hoogte ook voor latere afwegingen rondom dit thema. De onderliggende waarden zijn minder veranderlijk dan een antwoord op een ja/nee-vraag.
De deelnemers
Het is belangrijk dat er daadwerkelijk veel mensen hun mening geven. Hiervoor is het belangrijk dat het makkelijk en toegankelijk is om dat te doen. Een begrijpelijke vraag, zoals hierboven beschreven, is hiervoor cruciaal. Maar ook het meedoen zelf moet makkelijk gemaakt worden. Bij stemmen en referenda is dat goed geregeld: er zijn veel en goed toegankelijke stembureaus, ze zijn de hele dag open en er is hulp voor mensen die dat nodig hebben. Voor hen voor wie het alsnog te lastig is (of voor wie het gewoon niet uitkomt) is het zelfs mogelijk om het stemmen uit te besteden. Het is goed en belangrijk dat stemmen zo toegankelijk is. Maar het heeft ook een prijskaartje. Een prijskaartje waarvan je je kan afvragen of dit voor ‘kleinere’ uitvragen ook te verdedigen is.
Bij stemmen zoals dat bij onder andere referenda nu geregeld is, is het niet mogelijk om inzicht te krijgen in welke groepen wat stemden. Je zou kunnen betogen dat dat niet erg is. Immers, als iedereen actief wordt gevraagd hun mening te geven (bijvoorbeeld via een stempas in de bus), waarom zou je dan de mening moeten meenemen van mensen die daar geen gehoor aan hebben gegeven? Zijn de adviezen van mensen die wel de tijd hebben genomen hun mening te geven niet genoeg? Als we het over verkiezingen hebben, is het voldoende om alleen uitgebrachte stemmen mee te nemen. Die hebben gelukkig nog altijd een redelijk hoge opkomst. Maar bij andere soorten participatie, waaronder ook een referendum, is dit minder het geval. Zeker als inwoners vaker om hun mening zouden worden gevraagd, zal een groot deel van de inwoners hier niet aan meedoen. En dat is een probleem. Zo is de kans groot dat een bepaalde groep steeds gemist wordt. We weten dat bepaalde groepen mensen, zoals praktisch geschoolden en vrouwen, minder vaak stemmen dan theoretisch geschoolden en mannen. Als je dit soort kenmerken niet kan koppelen aan wat voor advies iemand geeft, kan je geen conclusies trekken over wat de uitkomst zou zijn geweest als iedereen zijn mening had gegeven.
Daarnaast zie je met regulier stemmen niet welke mensen welke mening hebben en telt elke stem even zwaar. Dat is een groot goed in een democratie. Maar soms wil je voor een bepaald vraagstuk de stem van bepaalde groepen extra zwaar willen meewegen. Bijvoorbeeld van de mensen die in de buurt wonen van de windmolen die geplaatst gaat worden. Of het perspectief van jonge vrouwen, als je de sociale veiligheid wilt vergroten. En soms wil je naar iets anders dan ‘de meeste stemmen’ wilt kijken. Bijvoorbeeld naar welke maatregelen door mensen met compleet verschillende perspectieven acceptabel gevonden worden, waar de minste mensen tegen zijn.
Gelukkig biedt de tijd waarin we leven oplossingen. Dit soort uitvragen kunnen tegenwoordig ook digitaal. Veel van de bovengenoemde bezwaren kunnen ondervangen worden met digitale methodes. Ja, niet iedereen is digitaal vaardig. Maar we moeten ook niet pretenderen dat iedereen de weg naar het reguliere stemhokje weet te vinden. Of tijd en zin heeft om naar een inspreekavond van twee uur op donderdagavond bij het gemeentehuis te gaan. Digitale uitvragen zijn sneller en kunnen worden ingevuld vanaf de bank, vanachter het bureau of in de trein. Dit verlaagt voor veel mensen de drempel om hun mening te delen.
Digitale middelen bieden ook qua vraagstelling veel meer mogelijkheden. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om, eventueel bij bepaalde antwoorden, vervolgvragen te stellen, waarom vindt iemand wat diegene vindt, wat zijn onderliggende waarden of randvoorwaarden? Of om te forceren dat een advies binnen bepaalde, al vaststaande kaders valt. Ten slotte is het ook mogelijk om vragen te stellen over demografische kenmerken en andere relevante aspecten. Dit geeft inzicht in de diversiteit van deelnemers en bied de mogelijkheid om representatieve uitspraken te doen door middel van statistische herweging. Daarnaast biedt het de mogelijkheid om verder te kijken dan alle stemmen ‘op een hoop’ of een gemiddelde, maar krijg je inzicht in verschillen tussen groepen en kan je analyseren hoe breed (of niet) gedragen een bepaalde mening is.
De huidige tijd en de complexheid dat besturen meer en meer is stelt ons tot grote opgaven. Laten we daarom de technologische ontwikkelingen die deze tijd ook met zich meebrengt dan ook ten volle benutten.
