Nederland uit het bureaucratische stikstofmoeras
Veel maatschappelijke uitdagingen en opgaven liggen stil of lopen vertraging op door het bureaucratische moeras waarin Nederland is vastgelopen ten aanzien van stikstof. Woningbouw, ontwikkeling van duurzame energie en industrie en zelfs natuurbeheer worden tegengehouden omdat er geen vergunning verleend kan worden op basis van de huidige regels. Er wordt daarbij verwezen naar hoe de natuur op omvallen staat met een beroep op de stikstofmodellen en de huidige wetgeving. Provincies, belangengroepen, boerenorganisaties en activisten vliegen elkaar voor de rechter in de haren, terwijl Nederland op het ‘stikstofslot’ blijft zitten en (bouw)projecten die van groot publiek belang zijn, blijven liggen. Daarvoor is een doorbraak nodig.
Het Wetenschappelijk Bureau NSC heeft daarom De Nieuwe Denktank (DND) opdracht gegeven om te werken aan een visie en concrete voorstellen voor een nieuwe aanpak van het natuurbeleid. DND analyseert daarvoor de hiaten in de huidige Nederlandse wet- en regelgeving en kijkt daarnaast naar onze Europese buurlanden voor oplossingen en alternatieven. Zo hoopt het WB-NSC bij te dragen aan een natuurbeleid dat zowel bijdraagt aan een levendig en divers landschap waar we allemaal van kunnen genieten, alsook Nederland weer lucht geeft om te bouwen en investeren.
Risicomijding en de modellenwerkelijkheid
Het huidige stikstofbeleid heeft twee belangrijke pijlers die ervoor zorgen dat Nederland vastzit in het bureaucratische moeras. Het eerste daarvan is het uitgangspunt dat ieder risico op verslechtering van de natuur tot nul teruggebracht dient te worden. Dit is zowel ideologisch als praktisch een onwenselijke visie op natuur, milieu en stikstof.
De ideologische onwenselijkheid zit erin dat het uitsluiten van ieder risico uitgaat van een maakbare wereld. De overheid zet de grote lijnen uit en moet het geheel in deze vooral goed managen en maatschappelijke ontwikkelingen in goede banen leiden. Dit is echter niet mogelijk. Het is praktisch onmogelijk voor de overheid om alle aspecten van de samenleving, bedrijvigheid en de onderliggende omstandigheden vanachter een bureau aan te sturen. Zeker iets zo bewegelijks, divers en veranderlijks als de natuur laat zich niet vatten en bepalen in Excel-sheets.
De praktische onwenselijkheid van dit streven naar een nulrisico op verslechtering van de natuur hangt samen met de tweede pijler van het huidige stikstofbeleid. Deze pijler draait om het gebruik van rekenmodellen die noch geschikt zijn om de hoeveelheid stikstof die een project uitstoot te meten, noch om te bepalen of hierdoor de kwaliteit van de natuur achteruitgaat. De Nieuwe Denktank onderbouwt in het rapport voor het WB-NSC de analyses die ze hierover eerder heeft uitgevoerd.
Het AERIUS-model dat wordt gebruikt voor de vergunningverlening aan onder meer boeren en bouwers is ongeschikt om de maximale hoeveelheden stikstof te meten. In de huidige wetgeving wordt uitgegaan van de Kritische Depositiewaarde (KDW). Deze grens is echter zo laag gezet dat het onmogelijk is deze met het huidige instrumentarium te meten. Daarmee is de KDW verworden tot een papieren werkelijkheid die losstaat van de feitelijke staat van de natuur. Op plekken waar de modellen een overschrijding voorspellen, laten veldgegevens vaak geen achteruitgang zien. Toch zijn rechters en bestuurders eraan gebonden, waardoor Nederland op slot zit met een juridisch en bestuurlijk onwerkbaar systeem.
Daar komt bij dat de KDW periodiek wordt bijgesteld en dat modelupdates de gemodelleerde depositie met wel 10 tot 15 procent kunnen laten fluctueren. Dit leidt tot pure rechts- en beleidsonzekerheid en zorgt ervoor dat activiteiten die geen noemenswaardig effect op de staat van de natuur hebben, stil komen te liggen alsook dat zeer vervuilende activiteiten potentieel doorgang kunnen vinden.
Niemand draagt verantwoordelijkheid
Naast de gebrekkige onderbouwing van de normen is er ook sprake van een fundamenteel probleem in de manier waarop het natuurbeheer in Nederland is georganiseerd. Provincies zijn tegelijkertijd vergunningverlener, uitvoerder en toezichthouder. Deze spagaat leidt tot risicomijdend gedrag, technocratische reflexen en een gebrek aan onafhankelijk toezicht. Uit angst voor juridische procedures wordt daarom een veel te groot beroep gedaan op de modellen, zoals AERIUS, die ongeschikt zijn om de gevraagde zekerheden te geven.
Het gevolg is een scheefgegroeid systeem dat nauwelijks ruimte laat voor innovatie, lokale kennis of maatwerk, en waarin de verantwoordelijkheid voor het behoud van natuur te vaak bij anderen wordt neergelegd. De Nieuwe Denktank zal met voorstellen komen hoe deze taakverdeling beter georganiseerd kan worden. Dit moet risicomijding ontmoedigen en ook meer macht en tegenmacht in het systeem inbouwen.
Europese alternatieven
In de zoektocht naar alternatieven voor het vastgelopen Nederlandse beleid wordt bewust over de grens gekeken. Met name Frankrijk laat zien dat het anders kan. Daar is in de wet vastgelegd dat natuurbeheer altijd moet plaatsvinden in een cyclus van plannen, uitvoeren, controleren en bijsturen. Ook is de rolverdeling helder: uitvoerders beheren, provincies beslissen, onafhankelijke instanties houden toezicht.
Daarnaast wordt in Frankrijk het verslechteringsverbod uit de Europese Habitatrichtlijn gecombineerd met de verplichting om ook economische, sociale en culturele belangen en lokale bijzonderheden mee te wegen. Dat voorkomt dat natuurbeleid een eenzijdig, technocratisch project wordt dat de samenleving lamlegt.
Naar een nieuw natuurbeleid
Het rapport dat De Nieuwe Denktank voor het Wetenschappelijk Bureau NSC opstelt, verschijnt binnenkort en biedt een realistisch en uitvoerbaar alternatief dat de natuur daadwerkelijk beschermt én Nederland weer lucht geeft om te bouwen, verduurzamen en investeren. Daarbij wordt ingezet op een proportioneel vergunningstelsel waarin activiteiten die geen significant effect hebben niet langer onnodig worden tegengehouden door eindeloos gesteggel over individuele vergunningen op basis van achterhaalde en onbruikbare meetmethodes. Zo bouwen we toe naar een natuurbeleid dat de biodiversiteit beschermt én Nederland lostrekt uit het bureaucratische stikstofmoeras.
